Según Antoine Jeammaud, una cosa es que una ley sea efectiva y otra que sea eficaz. Es efectiva si la realidad se desarrolla conforme a sus disposiciones y es eficaz si alcanza el fin que motivó su promulgación. Efectividad y eficacia no son mutuamente excluyentes y, de hecho, no es difícil encontrar ejemplos de leyes cuya implementación presenta o carece de ambas características. Es el caso de la Ley N° 28024, que regula la gestión de intereses o lobbying en la administración pública. Las disposiciones de la ley para la realización de lobbies (los cuales consisten en presentar información a un funcionario para convencerlo de que determinada decisión será apropiada para el bien común[1]) no son cumplidas por los lobistas ni por los funcionarios. Es decir, la ley es inefectiva. Pero, ¿qué hay de la eficacia?
Para evaluar la eficacia hay que considerar qué fin motivó la aprobación de la ley. Por lo general, la regulación de los lobbies tiene como objetivo facilitar el acceso a la información sobre las acciones de los funcionarios por parte de la ciudadanía. Sin embargo, aunque facilitar ese acceso pueda ser un fin en sí mismo, los congresistas que aprobaron la medida tenían en mente que esta contribuyera también a algunos objetivos más ambiciosos. Al sustentar el dictamen, la entonces presidenta de la Comisión de Modernización de la Gestión del Estado afirmó: “El principio básico que enmarca la gestión de intereses (lobbying) es la transparencia. Cuanto más transparente sea el proceso de gestión pública, mejor será la calidad de la decisión que se pueda tomar”.
Digamos que un grupo promotor del aborto quisiera convencer a un ministro de que apoye su causa. Para ello, sus representantes se reúnen con el ministro y le presentan una serie de informes cuyas conclusiones deberían inclinar al funcionario hacia su posición. Si ese lobby fuera transparente y se supiera qué información fue presentada al ministro, los grupos pro-vida tendrían la oportunidad de refutarla. Ello permitiría que el ministro tenga sobre su escritorio información variada, con la cual podrá enriquecer su opinión y tomar una mejor decisión. Como producto de la confrontación entre lobbies opuestos se obtendría más y mejor información, lo cual debería llevar al diseño de mejores políticas, a la toma de mejores decisiones. El no haber generado esa mejora en la toma de decisiones hace ineficaz a la Ley N° 28024. Pero, ¿por qué el fracaso?
Más allá de los defectos internos de la regulación[2], esta fracasa porque los “lobbies formales” que promueve tienen que competir con “instituciones informales” orientadas a generar rentas para unos pocos, como la corrupción. Si en la práctica es posible corromper la voluntad de un funcionario, ¿no es de esperar que los inescrupulosos prefieran seguir ese camino antes que desplegar una estrategia de transmisión de información para convencer? Además, realizar un lobby no solo es más complicado que corromper, sino que no asegura éxito alguno. Por tanto, coima mata lobby. Uno puede llevar todos los papeles que quiera y ser recibido mil veces, pero si el funcionario tiene la conciencia comprada por la otra parte, no hay nada que hacer.
La congresista que sustentó el dictamen en el año 2003 dijo como parte de su intervención: “Esta nueva ley traerá como inmediata consecuencia la disminución de los actos de corrupción”. Ello tendría sentido si la razón por la que hay corruptos es que no tienen cómo hacer un lobby transparente. Pobrecitos, ¿no? Esa afirmación no puede ser sostenida seriamente. Los lobbies transparentes y formales, esos que podrían enriquecer la toma de decisiones en la administración pública, no solo no son una solución a la corrupción, sino que no pueden coexistir con ella. Dependen de que el Estado haga respetar las reglas, de que corromper no sea una opción. En la medida en que no se consiga eso, por mucho que se reforme, la regulación del lobbying en el Perú seguirá fracasando.
[1] Ver Si la vida te da lobbies (II) en: https://www.lucidez.pe/tribuna-universitaria/si-la-vida-te-da-lobbies-ii-por-daniel-masnjak/
[2] Ver No ordenaste tu papeleo anoche en: https://www.lucidez.pe/tribuna-universitaria/no-ordenaste-tu-papeleo-anoche-por-daniel-masnjak/