La negativa congresal a una iniciativa ministerial no abona a la habilitación de la Disolución del Congreso, por Luis Elguera Valega

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La decisión del Gobierno de presentar una proposición legislativa para acortar el periodo constitucional y terminarlo a fines de julio del 2020, barajando la posibilidad de presentar una Cuestión de Confianza para presionar a los congresistas a aprobar tal proposición, ha desatado un interesante debate. El eje de esta discusión es la posibilidad de vincular una iniciativa ministerial que fuese presentada haciéndose de ésta Cuestión de Confianza, con la condición que habilita al Gobierno a decretar la Disolución del Congreso. Veamos.

La Constitución del Estado establece que el Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado la confianza a dos Consejos de Ministros, y que la desaprobación de una iniciativa ministerial no obliga al ministro a dimitir salvo que haya hecho cuestión de confianza de su aprobación. Esto implica que si el Congreso niega una confianza solicitada por todo el Gabinete respecto de sus cargos, los miembros de éste quedan obligados a dimitir, y que si esto ocurre dos veces en el periodo constitucional el Presidente de la República resulta habilitado a disolver el Congreso.

Empero, más allá de esto, la controversia surgida se centra en si la negativa del Congreso a una iniciativa ministerial que se hizo acompañada de una Cuestión de Confianza abonaría también a habilitarse la Disolución del Congreso.

Consideramos que se debe responder a esto negativamente. La Constitución no establece vínculos entre una iniciativa ministerial y la habilitación para la Disolución. El supuesto de acompañarse con una Cuestión de Confianza a una iniciativa ministerial solo puede girar en el plano político, sin poder ser su negación causa que habilite para la Disolución. El introducir un presunto deber de aprobarse las iniciativas ministeriales con algún efecto de sanción para el órgano legislativo sería meter un elemento extraño que no existe ni cabe en el cuerpo de relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo.

Esta fórmula constitucional está sustentada sobre el Principio de Equilibrio, en el sentido que las potestades deben ser parejas. Es decir, si se ha dado al Congreso poder de decidir sobre la continuidad de los mandatos de los ministros, se dio también al Gobierno potestad de decidir sobre la continuidad de los mandatos congresales. Al no existir fórmula con que el Congreso pueda introducir iniciativas vinculantes sobre la acción gubernativa del Ejecutivo, no existe contrapartida con qué equilibrar una posible vinculación jurídica dispuesta entre una iniciativa ministerial y la Disolución del Congreso.

Sin embargo, en esta acalorada discusión no han faltado unos técnicos que han optado por atribuir carácter vinculante a la iniciativa ministerial. Es decir, opinan que toda vez que el Congreso opta por no aprobar una iniciativa de la que se hizo Cuestión de Confianza —¿tal cual se solicitó o según su “esencia”?— ello abona para la Disolución. En esta línea, las opiniones vertidas han concebido el presunto vínculo según diversos niveles, que pasamos a ver enseguida.

Algunos —algo cautos— opinaron que la vinculación solo llega al ámbito propio del Poder Ejecutivo. O sea que la cuestión vinculante sólo puede recaer en el ámbito gubernativo. En esto se podría acaso contemplar los temas presupuestarios, por ejemplo. Empero, debemos notar que esto sería controvertido pues trastocaría el orden constitucional de la elaboración presupuestal, inclinándose la balanza demasiado en favor del Ejecutivo, bajo el riesgo que éste emplee el gasto populista como arma política, por ejemplo.

Otros —más avezados— han interpretado que la vinculación alcanza incluso el ejercicio legislativo, o sea que se puede comprender iniciativas legislativas, y que si el Congreso las negara entonces esto contaría al efecto de abonar a habilitar la Disolución. Aquí entramos en un terreno complicado que tiende a conculcar la posición constitucional del Congreso de ser el Poder Legislativo por excelencia. Y ello sería una vía para que el Ejecutivo atosigue al Congreso con sendas iniciativas legislativas acompañadas de Cuestiones de Confianza, lo que puede destruir el orden constitucional del Estado.

Siguiendo en el orden de niveles, un conjunto reducido de técnicos ha opinado que incluso se puede vincular una iniciativa ministerial de reforma de la Constitución a la condición para disponer la Disolución. Este nivel presenta las más grandes distorsiones sobre el sistema constitucional. Con ello el Gobierno se arrogaría una prerrogativa cuya propiedad se ha querido dejar en manos de la Nación. La Constitución pone la reforma de la Carta en un título especial cuyas normas impiden que la mayoría congresal se pueda arrogar para sí tal poder, a fin de hacer de éste un ejercicio restringido mediante la exigencia de una mayoría calificada. ¿Cómo podría el Gobierno manipular este poder a su gusto y discreción?

Así, este nivel extremo puede llevar al despotismo al dar al Gobierno las llaves del último candado que asegura a la Nación la indemnidad del orden constitucional. Por añadidura, este nivel de interpretación hace devenir en inútiles a los propios recursos que brinda la Disolución. Como el efecto para ésta, el artículo 135o de la Constitución dispone el inicio de un interregno, al modo de un régimen de excepción durante el cual el Ejecutivo legisla por Decretos de Urgencia. De esta forma se resuelve a favor del Gobierno la contienda material que motivó la Cuestión de Confianza. Empero, no es posible llevar a cabo una reforma de la Constitución por Decretos de Urgencia, ya que ello colisionaría contra el Título VI de la misma que regula su reforma. Este conflicto de formas hace ver que el constituyente jamás consideró la negativa congresal a una iniciativa de reforma de la Constitución como causa para habilitarse la Disolución del Congreso.

En suma, visto este razonamiento de principios constitucionales, estamos en condiciones de dilucidar la estructura normativa de la Carta en relación con el posible vínculo entre la Cuestión de Confianza y la Disolución. A tal respecto se presenta dos formas de actuación según la manera de plantear la Cuestión de Confianza. La primera será el plantearla por la continuidad del Gabinete, es decir la decisión de confirmar o mantener en sus cargos al equipo ministerial. De acuerdo al texto de la Carta, la negativa a dar esta confianza hace la crisis del Gabinete y abona para la Disolución del Congreso. En esto se comprende por excelencia el pedido de confianza que debe solicitar todo Gabinete recién nombrado por el Presidente de la República. Acá hay vínculo. En cambio en la otra forma, es decir cuando se hace Cuestión de Confianza de una iniciativa ministerial, no hay vínculo que habilita para la Disolución del Congreso; esto constituye solo una modalidad avisada y condicional de la dimisión ministerial, que solo acarrea los correspondientes efectos del juego político.

 

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