Los 23 años de la revocatoria en nuestro ordenamiento, por José Andrés Tello

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De acuerdo al autor Frank Moderne en su trabajo “El resurgimiento de los procedimientos de democracia semidirecta en los regímenes presidenciales de América Latina”; esa denominada democracia semi-directa constituye un coadyuvante o un correctivo de la democracia representativa. Cuando se trata de un referéndum o de una iniciativa popular estamos, sin duda, ante mecanismos coadyuvantes a la democracia representativa; empero, cuando se trata de pedidos de rendición de cuentas, remociones o revocatorias estamos ante mecanismos correctivos, que lo que buscan es facilitar ese control ciudadano sobre el poder conferido en las urnas a sus representantes.

En ese orden de ideas, queda claro que el mecanismo de la revocatoria constituye un mecanismo de control político, un correctivo que busca limitar los efectos nocivos del abuso de poder que a veces se produce en la democracia representativa; el cuál fue introducido en nuestro país expresamente con la Constitución Política de 1993.

Con la promulgación de la Ley N.° 26300, Ley de los Derechos de Control y Participación Ciudadana (02.05.1994), se da una norma de desarrollo constitucional necesaria para el ejercicio de estos derechos políticos, que incluyen a la revocatoria.

Debemos precisar, que a lo largo de sus casi 22 años de vida esta ley ha sufrido una serie de cambios, siendo aquellos producidos recientemente en el año 2015, con la dación de la Ley N.° 30315 (07.04.2015), los más relevantes, sobre todo respecto al mecanismo de la revocatoria.

En la versión primigenia la norma, por ejemplo, establecía que la revocatoria se podía ejercer contra alcaldes y regidores; autoridades regionales que provengan de elección popular; y, finalmente magistrados que provengan de elección popular. Posteriormente, con la entrada en vigencia de la Ley N.° 29313 (07.01.2009), se precisó que las denominadas autoridades regionales de elección popular eran pues el presidente, vicepresidente y los consejeros regionales. Asimismo, se precisó que la misma procedía contra los jueces de paz que provengan de elección popular.

Cabe precisar, que con la recientemente promulgada Ley N.° 30315, se obvio un cambio de denominación a todas luces necesario si consideramos que los presidentes y vicepresidentes regionales ahora se denominan gobernadores y vicegobernadores regionales, según lo establece la Ley N.° 30305 (10.03.2015), promulgada casi un mes antes. Sin duda, estamos ante una falencia normativa sobre todo si tenemos en cuenta que la Ley N.° 30315, utiliza justamente esa denominación a la fecha derogada.

Otro cambio sustancial se advierte cuando en la norma primigenia se establecía que la revocatoria procedía durante el primero y el último año del mandato de la autoridad. Actualmente, según la Ley N.° 30315, queda establecido que la revocatoria procede sólo durante el tercer año del mandato siendo que la venta de los kits revocatorios se inicia en junio del segundo año de mandato de la autoridad o autoridades a revocarse. Adicionalmente, debemos indicar que la norma primigeniamente no contaba con un calendario electoral fijo, procediendo la elección a los 90 días de ser solicitada formalmente. Hoy en día la revocatoria se encuentra calendarizada por ley como lo están por ejemplo, las Elecciones Regionales y Municipales o las Elecciones Generales; su fecha de realización como proceso electoral es el segundo domingo de junio del tercer año de mandato.

Toda solicitud de revocatoria siempre ha debido de estar acompañada del 25% de las firmas de los electores de cada circunscripción hasta un tope de 400,000 firmas. Con la dación de la Ley N.° 30315, se eliminó pues ese tope. Esta variación hace poco viable, por la excesiva onerosidad sobreviniente, que, por ejemplo, se realice una revocatoria en Lima Metropolitana. No olvidemos, que durante las Elecciones Regionales y Municipales 2014, la Capital contaba con 6´616,583 electores y, por ende, en su caso se podía aplicar este tope legal de 400,000 firmas como ocurrió durante la revocatoria del 17 de marzo del 2013 contra Susana Villarán y los regidores metropolitanos. No obstante, ahora al no haber ningún tope se requeriría de 1´654,146 firmas, lo cual, sabemos que por el nivel de complejidad del proceso de verificación de autenticidad ante el RENIEC, constituye una labor titánica en recursos y tiempo.

Debe destacarse, que una institución como la revocatoria siempre ha requerido de un umbral electoral para que la misma resulte ser efectiva. Dicho umbral, sin variación alguna a lo largo del tiempo, se ha pasado cuando se produce una asistencia al proceso de por lo menos el 50% de los electores hábiles de la localidad. Luego bastará una mayoría de la mitad más uno de los votos válidamente emitidos para definir si la autoridad es o no es revocada.

Resulta interesante, pero la revocatoria como institución en la experiencia comparada casi siempre demanda la imposición de este tipo de umbrales para su viabilidad como proceso. Las autoras Rebeca García Pandolfi y Jéssica González Montero, en su trabajo “Repaso Histórico de los Institutos de Democracia Semidirecta en Costa Rica”, por ejemplo, señalan que en Costa Rica existe un tope de dos tercios de votos a favor sobre un mínimo del 10% del total del electorado de la localidad para que se pueda revocar a un alcalde.

Algo trascendental, que se ha logrado con esta modificación normativa efectuada con la Ley N.° 30315, es que ya no existen nuevas elecciones municipales. Quedo atrás  la regla que establecía que con la revocatoria de más de un tercio de los miembros del concejo municipal, se convoca a nuevas elecciones y, además, que mientras no se elijan a los reemplazantes en el cargo, asumen las funciones los accesitarios. Actualmente, quienes reemplazan a los revocados completan el período para el que fueron elegidos éstos y en ningún caso hay nuevas elecciones.

Finalmente, en mi opinión el cambio más importante radica en que el fundamento de la solicitud de revocatoria, que no requiere ser probado, con la dación de la Ley N.° 30315 se establece expresamente que no debe basarse en causales de suspensión o vacancia establecidas en las leyes orgánicas de gobiernos regionales y locales ni tampoco en delitos. De esta manera, se busca separar lo electoral procedimental propio de la democracia semidirecta de lo resuelto en las instancias administrativas de los consejos regionales, concejos ediles, la instancia jurisdiccional electoral en apelación ante el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) o el Ministerio Público y el Poder Judicial en caso de la supuesta comisión de delitos.

Cabe añadir, que respecto al proceso existe un mandato de publicidad que ordena que los fundamentos de la revocatoria deben ser publicitados por los promotores y por los organismos electorales a través de los medios de comunicación, durante el lapso comprendido desde que se declara admitida la solicitud de revocatoria hasta que se realiza la consulta correspondiente.

Lamentablemente, existe un vacío legal cuanto se establece que el recurso de apelación ante el JNE, sólo procede a favor del promotor ante la denegatoria de su solicitud ante la Oficina Nacional de Procesos Electorales. Dicho recurso deberá ser resuelto por el Supremo Tribunal Electoral en un plazo no mayor de quince (15) días calendario. Cabe mencionar, que la norma ordena que no procede recurso alguno contra dicha resolución en clara observancia de la irrevisabilidad de las resoluciones del JNE consagrada en los artículos 142° y 181° de la Constitución.

Resulta importante la modificación antes indicada en la medida que perfecciona el acceso al mecanismo de la revocatoria y lo somete a unos parámetros por demás oficiosos si se busca una delimitación de la causal del uso de este mecanismo de control ciudadano diferente a la instancia administrativa o la administración de justicia electoral u ordinaria, indistintamente. De esta manera, obviamente se contrarresta un abuso de este derecho político a todas luces indebido y sobretodo lesivo de la gobernabilidad.

En conclusión, considero que los cambios normativos en torno a la figura de la revocatoria a lo largo de estos 23 años de existencia en nuestro ordenamiento jurídico han sido importantes y de alguna u otra manera se ha orientado hacia su perfeccionamiento. No cabe duda, que la revocatoria debe conservarse como institución, pero a su vez, debe experimentar un proceso de mejora orientado a evitar su uso indiscriminado en desmedro de la gobernabilidad de una localidad y también debe mejorar sus garantías procesales, tanto a favor del promotor como de la o las autoridades cuya revocatoria es solicitada.

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